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政府信息公開研究
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 公共法律服務智能化模式研究
——以“平臺型構建”為核心
            吳之歐 點擊量:4946
溫州大學法政學院
    

  公共法律服務概念進入公眾視野時間并不長“①,由于相關研究和實踐歷時較短,公共法律服務內涵、形態等理論支系均未得到充分發展。理論體系的缺陷不可避免地帶來司法實踐的困境,具體而言,現階段公共法律服務常常表現出供需信息不對稱、服務過程不透明、評價體系不完善等諸多困境。為進一步推進國家治理體系和能力現代化,智能化模式為我們提供了新的視閾,包括大數據技術、互聯網技術等在內,現代信息技術開啟了公共法律服務供給的新路徑。進言之,智能化模式為公共法律服務提供了”多元供給、共建共享、協同合作、自動應答“等功能于一體的技術平臺,通過平臺數據運營,智能化模式不但可以有效破除傳統供給模式”瓶頸“,更可以有效優化資源配置方式,提升公共服務質效。

  一、公共法律服務智能化源流生成

 。ㄒ唬┕卜煞⻊罩然c精細化要求

  2012 年國務院出臺的《國家基本公共服務體系”十二五“規劃》要求”把基本公共服務制度作為公共產品的社會提供“,但并沒有將公共法律服務納入體系;2013 年黨的十八屆三中全會在明確”推進國家治理體系與治理能力現代化“基礎上,提出”加快推進基本公共服務均等化“;2014 年黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中,強調”建立完備的法律服務體系,推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設“②;根據同年司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》,公共法律服務在實體建設層面逐步形成以”法律援助、人民調解、法律咨詢“為核心,并不斷納入”普法宣傳、司法鑒定、公證服務、法律顧問“等具體項目,形成”3+X“模式③。隨著依法治國理念的深化,公共法律服務正逐步成為”法治國家、法治政府、法治社會一體化建設“的重要內容。

  2017 年司法部正式提出,”要以公共法律服務為總抓手,統籌推進司法行政各方面工作“④。公共法律服務均等化的重要性可謂不言而喻,一方面,公共法律服務作為公共服務領域子類目,有效促進政府職能轉變和”服務型“政府建設;另一方面,公共法律服務作為依法治國重要舉措,已成為新時代政府轉型與社會管理體制創新化的關鍵途徑。伴隨著”政府公共服務精細化“理念的深化,學術界開始反思”公共服務供給質量與質量評估“相關要求或標準,有學者認為公共服務精細化要求可從內容范圍、供給方式以及運行管理等方面著手,為公共服務供給治理的規范運行、績效評測提供標準⑤,有學者認為政府公共服務精細化衡量應當以”行為是否規范、法律是否精細、供給是否精準、評估是否量化“標準為主要抓手⑥。

  總之,公共服務精細化研究從供給與消費視角構建體系,以公平理念為核心,在公共服務”均等化“”精準化“基礎上,提出”公共服務資源最優化配置,供需高效對接“等要求,公共法律服務作為公共服務子類目,同樣符合上述關于精細化的要求。

 。ǘ┕卜煞⻊张c現代信息技術的融合

  21 世紀初互聯網技術革新帶來眾多傳統行業在”互聯網 +“模式下的持續轉型⑦。第五次技術革命以互聯網、大數據、物聯網等為核心標志展開序章,具體包括智慧醫療、智慧養老、智慧交通等新業態均以智能化模式不斷涌現。具體至公共服務領域,2015 年國務院頒布《促進大數據發展行動綱要》特別指出政府治理應以大數據技術融合,創新管理技術模式!秶窠洕蜕鐣l展第十三個五年規劃綱要》在滿足公共服務多樣化需求中,提出”積極應用新技術,發展新業態,促進線上線下服務銜接“具體任務⑧。公共法律服務智能化概念不斷被理論界和實務界提及,代表性觀點包括”技術主義論“和”治理主義論“。

  ”技術主義論“指公共法律服務智能化是現代信息技術固有”技術能力“與視聽媒介、支付端口、大數據等在內的技術能力的輸出和集成,是網絡路徑、數據路徑、自動化路徑和服務路徑融合的產物,”智能化工具 + 公共法律服務“模式可以有效提升服務的質效;”治理主義論“指公共法律服務智能化是有效促進國家治理體系和治理能力現代化的基礎與前提,是”積極推進簡政放權和放管結合,促進多元主體協調合作、系統供給,優化公共法律服務整體效能,提升公眾對于服務滿意度的產物。⑨“從治理視閾而言,公共法律服務智能化模式是治理現代化的要求與需求。

  某種程度上,這兩種代表性觀點相輔相承,辯證統一。具體而言,在公共法律服務智能化實踐中,智能化技術既屬于服務工具又是現階段社會治理的前提。新型技術革新為傳統行業帶來新契機,各行業紛紛借用”智能化“工具,實現向新業態轉型,包括利用大數據技術、互聯網技術、視覺技術等搭建共享平臺,通過測算供需關系、評估服務質量等方式,以實現滿足公眾需求、提高供給效率、降低運營成本等目的。而出于現階段社會治理要求,公共法律服務存在進一步優化的必要性與可行性。國家治理體系和治理能力現代化促使公共法律服務智能化進一步發展,在一定程度上倒逼傳統模式向智能化模式轉變。

  二、傳統公共法律服務體系的現實困境

 。ㄒ唬┕卜煞⻊站然c普惠性問題

  相較于教育醫療等基本公共服務,公共法律服務的基本性與普惠性經常被忽視,實際情況是,”人們遇到法律問題時尋求幫助、獲得救濟以及執行自己權利的能力,同人們享有的健康、住房和就業機會等方面的公共福利是緊密聯系的,公共法律服務的可獲得性是影響社會公平與社會排斥的重要因素之一。⑩“部分學者從法律資源匱乏角度解釋”公共法律服務難以實現均等化的原因“,如左衛民教授從法律援助視角解釋公共法律服務對象普遍化主要障礙在于資源保障的缺乏11。這確實屬于現階段公共法律服務并未實現均等化的影響因素。但是資源匱乏因素并非唯一原因,隨著各地區經濟與社會發展、法律工作者數量激增、多元法律產品共同作用,公共法律服務難以實現均等化、普惠性早已呈現多種因素共同作用、共同影響的結果!狈少Y源匱乏“僅僅只是其一重要因素,例如,區域發展兩級分化嚴重(例如城市與郊區、東部與西部公共法律服務差距不斷擴大)、鄉土文化與法治觀念差異(例如部分公眾在選擇糾紛解決方式時,并不會考慮公共法律服務)、未充分智能化(包括多數公共法律服務網站、公眾號、智能熱線等相關平臺建設以及相關程序開發均只處于初級階段或者閑置狀態)等因素均在一定程度上影響公共法律服務的均等化與普惠性發展。上述因素中,公共法律服務未充分智能化因素正逐漸替代其他影響因素,成為”意圖實現公共法律服務均等化與普惠性“的關鍵要素。

  具體而言,公共法律服務智能化的實現,可以利用相關系統或程序開發,以數據化、共享化產品形式提供對應公共法律服務(例如開發法律咨詢機器人產品),取代原先需要人工操作的工作任務,這在一定程度上緩解了法律資源匱乏壓力,甚至可以徹底解決相關法律資源的問題。公共法律服務智能化可以逐步消解人力資源在服務過程中的重要性,只要相關部門在一定區域投入人工智能設備,即可實現、滿足此區域對于法律服務的需求,不必太過依賴法律人才資源?傊,公共法律服務均等化問題與智能化路徑早已存在千絲萬縷的關系,無論從”技術主義論“還是從”治理主義論“角度,公共法律服務智能化發展都有重要意義。

 。ǘ┕卜煞⻊展┬梵w系失衡

  ”基本公共服務的供給模式分為兩種:供給導向型模式與需求導向型模式“12。前者指區域政府根據經濟能力,量力提供基本公共服務,此模式供給機制運行完全依賴政府的決策。后者指區域政府根據地方公眾對基本公共服務需求以及結構偏好,調節相關產品類別與數目,旨在精準供給基本公共服務13,F階段我國基本公共服務供給模式(包括公共法律服務在內)以供給導向為主,這種自下而上的模式又存在諸多弊端。具體而言,供給導向模式以政府決策(政府偏好)確定公共法律服務產品類型、數量以及質量。除卻政府決策本身具有的人為主觀性與隨意性弊端外, 供給導向模式背景下的政府決策極易受政績利益影響,熱衷投資易出政績的短、平、快項目,忽視公共法律服務最終的目的。從供需體系視角,供給導向模式難以激勵政府積極考察公眾對公共法律服務的產品需求,導致公眾并不滿意政府提供的”自以為是“的公共服務產品。近年來,需求導向型模式備受理論界與實務界關注,有學者指出,”公共產品的最優供給與公共產品的需求狀況直接相關,只有達到公共產品的供求均衡,才能使消費者效用達到最大化。14“如果說供給導向模式以政府偏好決定公共法律服務內容,需求導向型模式則從公眾需求出發確定產品內容,有效提升了公共法律服務的效用。但是實現需求導向型模式又存在技術層面的難題,即公眾需求難以測量。

  眾所周知,現代社會中公共利益的類型多樣化、社會分層與地域差異共同決定著公共利益的差異性15。公共法律服務涉及人群數量龐大,不同區域的各類群體對公共法律服務需求偏好差異明顯,精準測量不但需要數據收集統計、評估的技術工具支持,更需要合理設定技術工具的內在功能;氐健惫卜煞⻊罩悄芑懊}上,無論從公共法律服務供給方式、供給程序,還是從供給成本、供給效用角度,智能化所體現的優勢不言而喻。例如:可以通過構建公共法律服務互聯網平臺、微信公眾平臺、人工智能機器人等完成數據收集工作,也可以通過計算機編程定制、測算影響因子,不斷完善技術工具的精準性與科學性。概言之,隨著時代發展,公共法律服務智能化早已成為服務體系供需平衡的關鍵步驟。

 。ㄈ┕卜煞⻊杖狈τ行У谋O督評估機制

  從服務監督和服務優化層面,評估是公共服務流程運作的重要環節?v觀現有關于”公共服務能力評估“研究成果,大致可分為兩種類型:第一類為定性研究構建評估指標體系(未做實際評估),例如有學者將公民滿意度和公共服務供給情況結合,選取”社會保障、義務教育、醫療衛生、環境保護等 9 個一級指標、32 個二級指標和 23 個三級指標,構建評價體系“16。第二類為實證研究評估指標體系,進行此類方法研究的學者通常先自行創設評估指標體系,然后開展實證調查,以因子分析法、聚類分析法、回歸分析法等方法進行驗證17 。

  這兩類研究方法中,定性研究容易出現以偏概全的風險,由于實際情況復雜多變、影響因素眾多,導致研究成果與司法實踐存在誤差的可能性較大;實證研究采用的樣本范圍受限于特定的時間與空間,其普適性難以得到有效論證。筆者認為,現有公共服務評價體系研究僅從靜態層面對公共服務供給質量進行評估,未能對服務供給能力進行動態評估,而且研究成果多集中在教育、醫療、文化、體育等公共事業,涉及公共法律服務評價體系不多,更談不上實際成果轉換;诖,有必要通過智能化技術實現對公共法律服務質量的動態監測與評價:一方面結合定性研究與實證研究方法得出對應評價指標;另一方面借用互聯網平臺、人工智能機器人、大數據統計后臺等智能化工具,實現對評價指標相關數據自動化收集、統計、反饋等工作,并且不斷調整、修正、優化指標的科學性。

  三、公共法律服務智能化平臺模式

  ”公共法律服務智能化建設不僅有效提升服務均等化水平,還具有社會治理的深遠意義,技術變遷再次成為影響社會治理變遷的重要因素。18“隨著不同形態樣式智能化產品應用在公共法律服務項目中,公共法律服務智能化成為一個不斷發展演進的概念。特別是在共享經濟背景下,公共法律服務智能化模式以服務網絡平臺開發利用為主線,并輔以視頻技術、人工智能技術等信息技術支持,構建出新型的公共法律服務體系。

 。ㄒ唬┬噬墸褐悄芑a品的方法論啟示

  公共法律服務資源短缺是世界各國普遍面臨的難題。在金融危機影響下,域外不少國家難以承擔公共法律服務的成本開支而大額縮減相關支出經費,如英格爾和威爾士政府”在遭遇金融風暴后,不再支持相關法律服務的開展“19,F代信息技術高速發展在一定程度上緩解了這個難題,為公共法律服務效率升級提供了有力的技術契機。以法律援助的智能化模式為例,荷蘭法律援助委員會在全國范圍內設置法律服務柜,服務柜共享同一網絡和通訊服務中心20;英國考文垂法律中心使用語音瀏覽器為盲人、弱視和其他視力障礙群體提供無障礙訪問。

  我國公共法律服務智能化也發展很快,例如 2016 年湖南省司法廳上線首個省級公共法律服務網絡平臺--如法網,截至 2018 年 1月該網絡已經覆蓋 13 類法律服務,獲得 25 個系統支持,具備”查、問、辦、學、用“五大功能,實現”萬人千所網上辦公“O2O 模式21。值得注意的是,作為國內法律服務智能化典范”如法網“(包括 APP、微信號),雖然已經形成一體化網絡服務平臺,但”法律服務柜、語音瀏覽器、視聽技術“等并未融入到平臺功能設定之中。事實上,”如法網“在一定意義上只是整合了服務咨詢、流程咨詢、資訊傳遞、活動公告等多種功能,其后臺運行仍舊需要大量人工操作輔助,還存在相當的提升空間。

  筆者認為,我國公共法律服務智能化平臺至少有三個方面需要優化改進。其一,深化智能化服務平臺建設!比绶ňW“以線上查詢、線上咨詢、線上申請等模式有效減少當事人路途奔波負擔,但”如法網“維持全線運作投入的人力成本和法律服務資源并沒有實質性減少。從資源需求與服務均等化的角度來看,公共法律服務除構建信息化平臺以外,仍需要進一步研發應用智能化咨詢回復、智能化申請處理、智能化處理反饋等功能,唯有將線上咨詢、申請、反饋等事項最大程度上交由機器人處理,才有可能實質性地提升公共法律服務供給效率。其二,配套應用智能化技術。網絡平臺型的智能化模式可以充分借用各類智能化應用,包括語音技術、視聽技術、柜臺技術等均可創新性地應用到公共法律服務項目中。其三,推廣智能化應用范圍,F階段我國普遍缺乏公共法律服務智消耗大量資源,也造成區域產品差異加重社會公眾的使用難度,不符合公共法律服務的普惠性。因此,有必要從國家層面統一部署,在優化現有智能化產品基礎上同步推廣適用,實現最大范圍的技術革新與治理優化。

 。ǘw系升級:構建信息化平臺動態統計公眾需求

  公共法律服務智能化(包括互聯網 + 公共法律服務)的優勢日益明顯,智能化語境下的公共服務供需改革創新已經成為亟待探索的關鍵議題22。正如上文所述,傳統公共法律服務供給存在難以符合公共需求”胃口“的困境。因為使用傳統技術手段測算公眾需求,不僅受政府偏好影響明顯,而且耗時耗資巨大,數據滯后性明顯,不能反映動態變化。為解決現階段”供需失衡“困境,至少需要明確:政府可以提供哪些類型以及多少數量的具體公共法律服務(即政府供給承受能力);公眾需要哪些類型以及多少數量的具體公共法律服務(即公眾實際需求導向),其關鍵環節在于構建反映公眾偏好的智能化動態測量平臺。

  相較傳統供給模式,智能化模式可以部分或者完全實現服務供給過程自動化。例如通過編碼程序將科學測算方法數字化,實現測算方法自動化運行;通過搭建互聯網平臺,以申請、建議、咨詢等方式記錄公眾需求,定期利用數字化算法自動對數據進行處理,生成信息反饋報告。由于信息化產品在完成程序設定后能夠全天候、低成本運行,可以不間斷測量公眾偏好,形成動態數據模型?傊,信息化供需體系可主要依托互聯網平臺技術,輔以其他智能化手段,重點實現協調政府供給承受能力與公眾實際需求導向關系的功能;力求通過智能化后臺自動化運算與配比,最大程度上實現兩者數據近似或相等(即供需體系平衡)。

 。ㄈ┰u估升級:將服務流程置于陽光之下

  從已有的”政府公共服務供給能力評估“文獻中,可以發現,評估機制問題主要與評估指標因子科學性存在密切關聯!苯洕l展和財政收支指標通常被納入評估或解釋模型,部分更加關鍵,甚至決定性意義要素并未納入(如公務員素質、項目績效、政府的回應性等等要素)“23。除此之外,包括”服務信息不透明、評估缺乏體系、資源投入成本、人為主觀決策等因素不同程度上影響評估機制的應然狀態“24。概言之,現有評估機制相關指標構建主要選擇體制性進路,即”指標設計以綱領性文件為評估依據,卻不能完全反映公共法律服務的實質要求“25。從解困策略角度來看,公共法律服務智能化的目標建構應當轉向對價值理性的探求,將公共法律服務應然向度轉換為可測評的指標,從此意義考慮,公共法律服務智能化至少存在三個層面的內涵:其一,智能化手段是評估技術升級的有力舉措,勢必也對公共法律服務的效能發揮、需求偏好和權利保障提出更高要求;其二,公共法律服務智能化所具有的數據聯通性和全樣本性特質,同時改變公共法律服務質量衡量因素與標準;其三,公共法律服務普惠性與精細化要求倒逼相關智能產品開發應用。服務智能化實質表現了社會治理的優化功效。

  進言之,公共法律服務評估機制,應當率先建立理性的模型。通俗來講,評估模型一般圍繞三個問題展開:即”(1)評估對象(who),即評估什么的問題;(2)評估指標(what),即采用什么樣的標準進行評估;(3)如何評估(how),即采用什么樣的方法來實現評估。26“回至公共法律服務智能化模式,評估指標以公共法律服務為評估對象可以通過智能化產品抽樣、評測獲得,并且可以通過信息交流與反饋機制,反復檢驗其本身科學性。例如:共享經濟背景下,互聯網平臺作為智能化產品主要形態,有賴平臺對于公眾滿意度的自動化采集與統計功能,評估指標完全可以根據”公共法律服務“對公眾的影響因子數據進行創設,以此表現公共法律服務的公眾偏好與價值性路徑的配套信息交流與反饋機制,公眾可以及時反饋對機關公共法律服務產品的態度與建議,為評估機制的細節獻計獻策。至于”如何評估“問題,智能化產品作為一種手段或工具,升級模型,其本身即是對公共法律服務自動化、信息化、客觀化的評估方法。伴隨信息技術高速發展,相關領域學者可能更偏向不斷完善智能化產品運行的原理、流程、步驟等以致其可自動化生成有效結果,而不是依舊糾結統計學的具體結算方式。原載《中國司法》2018年第12期·

【參考文獻】

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③本刊特約評論員:《公共法律服務助推人民調解制度創新發展》,《人民調解》,2018 年第 4 期。
④顧瀟軍:《新時代公共法律服務均等化“太倉模式”改革與發展前瞻》,《中國司法》,2018 年第 4 期。
⑤何繼新、郁琭:《基層公共服務精細化治理的邏輯關聯、社會行動與路徑創新》,《北京行政學院學報》,2018 年第 1 期。
⑥趙敏:《我國政府公共服務供給精細化路徑研究》,《理論觀察》,2015 年第 4 期。
⑦何繼新、李原樂:《“互聯網 +”公共服務的本質內涵、源流生成與形態衍變研究--以共享經濟為視角》,《學習論壇》,2017 年第 10 期。
⑧何繼新、張浩南、李原樂:《“互聯網 + 公共服務”治理研究 :現狀述評、邏輯框架與關鍵問題》,《電子政務》,2017 年第 10 期。
⑨何繼新、李原樂:《“互聯網 +”公共服務的本質內涵、源流生成與形態衍變研究--以共享經濟為視角》,《學習論壇》,2017 第 10 期。
⑩ Curran L,Noone M A :《The challenge of Defining Unmet Legal Need》,《Journal of Law and Social Policy》,2007 年第 1 期。
11左衛民 :《都會區刑事法律援助 :關于試點的實證研究與改革建言》,《法學評論》,2014 年第 6 期。
12呂煒、王偉同:《我國基本公共服務提供均等化問題研究--基于公共需求與政府能力視角的分析》,《財政研究》,2008 年第 5 期。
13郭小聰、代凱:《供需結構失衡 :基本公共服務均等化進程中的突出問題》,《中山大學學報(社會科學版)》,2012 年第 4 期。
14林萬龍 :《中國農村公共服務供求的結構性失衡 :表現及成因》,《管理世界》,2007 年第 9 期。
15郭小聰、劉述良:《面向公共利益差異性的公共產品供給制度設計》,《中山大學學報(社會科學版)》,2008 年第 3 期。
16宋潔 :《縣級政府公共服務能力評價體系的構建》,《沈陽工業大學學報 ( 社會科學版 )》,2014 年第 4 期。
17柳勁松 :《基于 Topsis 法的農村基本公共服務能力地區差異評價--來自 31 個省市農村地區的實證》,《安徽農業科學》,2009 年第 10 期。
18黃東東 :《公共法律服務與信息技術 :域外經驗與中國問題--以法律援助為例》,《電子政務》,2017 年第 1 期。
19黃東東 :《公共法律服務與信息技術 :域外經驗與中國問題--以法律援助為例》,《電子政務》,2017 年第 1 期。
20郭婕 :《網絡技術視野下國外法律援助亮點透視》,《中國司法》,2012 年第 3 期。
21 阮占江、唐海軍、陳波 :《12348 湖南法網·如法網上線運行實踐“萬人千所網上辦公”》,網站 :http://www.chinanews.com/gn/2018/07-25/8578599.shtml,2018 年 9 月 1 日最新訪問。
22參見 Wimmer M A.A European Perspective Towards Online One-stop Government:《the GOV Project》,《Electronic Commerce Research and Applications》,2002 年第 1 期。
23雷玉瓊、李嵐 :《鄉鎮政府公共服務供給能力評估指標體系建構--兼論政府公共服務能力的研究現狀》,《中國行政管理》,2015 年第11 期。
24邰鵬峰 :《政府購買公共服務的評估困境破解--基于內地評估實踐的研究》,《學習與實踐》,2013 年第 8 期。
25康蘭平 :《“互聯網 +”法治政府評估的空間與路徑研究》,《電子政務》,2017 年第 3 期。
26徐恪、朱敏、林闖 :《互聯網體系結構評估模型、機制及方法研究綜述》,《計算機學報》,2012 年第 10 期。

        
        
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